Ono što treba da bude korekcija budžeta bez učešća Skupštine, ume da se pretvori u redovna „vanredna davanja“ – pokazuje najnovija analiza Fiskalnog saveta. Naime, Vlada Srbije je iz tekuće budžetske rezerve, od 2018. do 2023, preusmerila najmanje 2,6 milijardi evra budžetskih sredstava koja nisu prošla standardne procedure planiranja i uključivanja u budžet. „Stvarni iznos zapravo je i nešto veći od toga“, naveo je Fiskalni savet.
Vladi je dozvoljen određeni nivo fleksibilnosti prilikom izvršavanja budžeta, ali s jasnim ograničenjima.
„Budžet koji usvoji Narodna skupština nikad se ne može do poslednjeg dinara realizovati u skladu s planom. Sve okolnosti u kojima će se prikupljati javni prihodi i izvršavati javni rashodi nije moguće do kraja predvideti, a neizbežna su i (manja) tehnička odstupanja i greške prilikom projekcije brojnih pojedinačnih budžetskih aproprijacija. Zbog svega toga, tokom godine dozvoljene su određene korekcije budžeta bez učešća Parlamenta, što se u praksi realizuje preko tekuće budžetske rezerve“, navodi Fiskalni savet.
Tekuća budžetska rezerva u osnovi se popunjava sredstvima koje budžetski korisnici nisu tokom godine realizovali u skladu s inicijalno predviđenim budžetom.
„Ta sredstva onda se odlukom Vlade preusmeravaju na korisnike i projekte za koje se pokaže da za njih budžetom nije bilo predviđeno dovoljno sredstava. Zakonski dozvoljen maksimalan iznos sredstava koja se mogu preusmeriti preko budžetske rezerve (bez odobrenja Skupštine) trenutno je četiri odsto prihoda republičkog budžeta, što u 2024. iznosi oko 700 miliona evra. Ukoliko se tokom godine pojavi potreba za značajnijim izmenama budžeta i promenama ekonomskih politika, Vlada je u obavezi da Narodnoj skupštini podnese na usvajanje rebalans budžeta“, pojašnjava Fiskalni savet.
Veliko korišćenje budžetske rezerve bila je uobičajena praksa u prethodnim godinama, konstatuje se u analizi.
Fiskalni savet je analizirao preraspodelu javnih sredstava u Srbiji preko budžetske rezerve u periodu od 2018. do 2023. godine.
Stvari iznos – nešto veći
„Ova analiza otkriva tendenciju Vlade da tekuću budžetsku rezervu sistematski koristi u velikom obimu, tj. blizu zakonskog maksimuma od četiri odsto budžetskih prihoda (a u najmanje dve godine, 2020. i 2022, postoje jasne indikacije da je premašeno i ovo zakonsko ograničenje). To konkretno znači da je preko budžetske rezerve od 2018. do 2023. ukupno preusmereno najmanje 2,6 milijardi evra budžetskih sredstava koja nisu prošla standardne procedure planiranja i uključivanja u budžet. Stvarni iznos zapravo je i nešto veći od toga. Naime, sveobuhvatni podaci o upotrebi budžetske rezerve u 2023. još uvek nisu dostupni (objaviće se u drugoj polovini 2024. godine), a potpuni podaci za 2019. nikad nisu objavljeni“, ukazuje Fiskalni savet u svojoj analizi.
Budžetska rezerva upotrebljavala se i za vođenje ad-hok ekonomskih politika, što ne bi smela da bude njena namena, upozorio je Savet.
„Kao što je pomenuto, jedno od osnovnih načela uređenih javnih finansija je da se njima upravlja uz participaciju građana tj. njihovih predstavnika. Iz tog ugla posmatrano, korišćenje budžetske rezerve prihvatljivo je onda kad se njime povećava fleksibilnost budžeta na tehničkom nivou ili kad mora brzo da se reaguje na nepredviđene okolnosti – ali ne i za sprovođenje novih fiskalnih politika. Međutim, u Srbiji se u prethodnim godinama upravo to dešavalo. Neka važne i finansijski izdašne državne politike nisu prolazile kroz standardne faze planiranja i budžetiranja (Fiskalna strategija, Zakon o budžetu), već su donošene mimo redovnih procedura i parlamenta“, navodi Fiskalni savet.
Te politike obično su najavljivali najviši državni zvaničnici na konferencijama za medije – a onda se kao jedan od izvora njihovog finansiranja koristila i budžetska rezerva, ukazuje se u analizi.
„Analizirajući upotrebu budžetske rezerve u periodu od 2018. do 2023. prepoznali smo da je preko nje isplaćeno oko 400 miliona evra na budžetom neplanirane, nove ekonomske politike. Najčešće i najveće od tih politika odnosile su se na ad hok mere iz domena socijalne zaštite (neselektivne isplate novca stanovništvu). Pored toga, na ovaj način u određenoj meri finansirano je i povećanje podsticaja za poljoprivrednu proizvodnju, nove mere populacione politike i drugo. Vođenje ekonomskih politika preko budžetske rezerve povećava rizik da će donete mere biti neefikasne“, upozorava Fiskalni savet.
Važne politike ne vode se „od danas do sutra“
U analizi se ističe da bi važne politike (uključujući pomenute iz domena socijalne zaštite, podsticaja poljoprivredi, pronatalitetne politike), trebalo da budu deo strateških, dugoročno promišljenih odluka države.
„Ukoliko se one umesto toga vode ‘od danas do sutra’, preko budžetske rezerve, postoji veliki rizik da ne budu efikasne. Tako je npr. svrsishodnost (nesporno popularnog) neselektivnog deljenja novca građanima – više nego upitna. Problemi socijalne ugroženosti i nezadovoljavajućeg životnog standarda jednog dela stanovnika Srbije trajne su prirode, i ne mogu se rešiti povremenim jednokratnim isplatama novca. Tim pre što su ove isplate bile vezane samo za određenu starosnu dob (ili penzionerski status), a ne za objektivnu socijalnu ranjivost korisnika“, ukazuje Savet.
Određeni problemi identifikovani su i kod naprečac donetih mera iz domena populacione politike.
Problemi zbog „naprečac mera“
„Po poslednjim istraživanjima, novčane mere za podsticaj rađanja dovele su do rasta fertiliteta maloletnih Romkinja u meri koja dovodi njihovo zdravlje u opasnost. Čak i na prvi pogled jednostavan program (izgradnja stanova za pripadnike snaga bezbednosti), koji je pokrenut po ubrzanoj proceduri, a finansiranje započeto iz budžetske rezerve – imao je brojne neefikasnosti. Završetak radova probio je prvobitne rokove, a Zakon koji ovaj program reguliše menjan je usled otkrivenih propusta čak četiri puta od svog prvobitnog usvajanja (po hitnoj proceduri) 2018. godine. Trenutno je pred Skupštinom i njegova peta izmena (kojom se između ostalog zabranjuje izdavanje stana kupljenog pod povlašćenim uslovima u zakup u roku od deset godina)“, navodi Fiskalni savet.
Budžetska rezerva koristi se i za sistematsko finansiranje pojedinih budžetskih korisnika – što ne odgovara njenoj osnovnoj svrsi, upozorava Savet.
Opštine, verske zajednice, sport
Analiza rešenja o upotrebi budžetske rezerve pokazuje da se pojedini korisnici ovih sredstava pojavljuju daleko češće od drugih. Čak 249 od ukupno 1.305 analiziranih rešenja odnosilo se na svega tri grupe korisnika: lokalnu samoupravu, verske organizacije i sportske saveze.
„Ukupna sredstva koja su za njih isplaćena kroz budžetsku rezervu od 2018. do kraja 2023. iznose oko 365 miliona evra – 225 miliona evra za lokal, 75 miliona evra verskim organizacijama i 65 miliona evra sportskim savezima“, navodi se u analizi.
Fiskalni savet ukazuje da bi finansiranje lokalne samouprave trebalo bi urediti na objektivan i održiv način.
Beograđaninu četiri puta više para nego Nišliji
Dodatno finansiranje jedinica lokalne samouprave diskrecionim odlukama Vlade (preko budžetske rezerve), problematično je iz više razloga.
„Jedna od osnovnih primedbi povezanih s ovom praksom odnosi se na nepoznate kriterijume po kojima se određuje koliko će vanrednih sredstava iz republičkog budžeta dobiti koja lokalna samouprava. U obrazloženju raspodele budžetske rezerve najčešće se pojavljuje samo jedna rečenica koja nije informativna: sredstva se dodeljuju ‘za izvršavanje obaveza koje nije bilo moguće predvideti u postupku pripreme i donošenja budžeta, a koji mogu dovesti do ugrožavanja tekuće likvidnosti lokalne vlasti’. Ostaje zato nejasno zašto je npr. opština Čajetina u prethodnih šest godina iz budžetske rezerve dobila 20 puta više sredstava od Lajkovca i čak 30 puta više od Pećinaca – iako sve tri opštine imaju sličan broj stanovnika“, navodi se u analizi.
Slično tome, ističe Fiskalni savet – nejasno je zašto je Grad Beograd dobio iz budžetske rezerve četiri puta više sredstava (po stanovniku) od Niša.
„Ukoliko zaista postoji potreba za dodatnim finansiranjem jedinica lokalne samouprave (na šta ukazuje rasprostranjena upotreba budžetske rezerve), onda je to potrebno urediti na objektivan i transparentan način, kroz Zakon o finansiranju lokalne samouprava – a ne diskrecionim odlukama Vlade“, ističe Savet.
Za verske zajednice godišnje dodatnih 10 miliona evra
Korišćenjem budžetske rezerve dupliraju se inicijalno planirana sredstva za verske zajednice, konstatuje Savet.
„Čest korisnik sredstava iz budžetske rezerve su i verske zajednice. One su u periodu 2018-2023. iz ovog izvora u proseku dobijale preko 10 miliona evra dodatnih sredstava godišnje (najviše za izgradnju Hrama Svetog Save)“, navodi se u analizi.
Interesantno je, kažu, uporediti ovaj iznos s redovnim budžetskim sredstvima koja se inicijalno planiraju za podršku verskim zajednicama.
„Ti redovni izdaci budžeta takođe iznose nešto preko 10 miliona evra godišnje. To znači da se korišćenjem budžetske rezerve inicijalno planirana sredstva za verske zajednice sistematski dupliraju. Pošto se praksa dopunskog finansiranja verskih zajednica preko budžetske rezerve ponavlja se iz godine u godinu, to teško može da se podvede pod vanredne događaje i manje greške u planiranju. Ovaj novac, ukoliko je potreban, morao bi zato unapred da se planira i prikazuje u redovnom budžetskom procesu“, upozorava Savet.
Vanredno je postalo redovno i kod sportskih saveza
Rad sportskih saveza takođe se stalno dopunski finansira iz budžetske rezerve, konstatuje se u analizi.
„Slično kao i u slučaju verskih zajednica, dodatna sredstava standardno se iz budžetske rezerve odobravaju i sportskim savezima. Preko ovog kanala oni su od 2018. do 2023. u proseku dobijali dodatna sredstva za svoj rad u iznosu od oko 10 miliona evra godišnje – najviše Fudbalski savez, Košarkaški savez, Teniski savez i Olimpijski komitet. Tačne korisnike ovih sredstava zapravo u jednom broju slučajeva nije ni moguće precizno alocirati, jer se u rešenjima o upotrebi budžetske rezerve daje samo šturo objašnjenje da je u pitanju podrška redovnom radu sportskih saveza. Umesto dopunskog finansiranja diskrecionim odlukama Vlade, troškove sportskih saveza trebalo bi objektivno sagledati i planirati unapred kroz redovne budžetske procedure“, navodi Fiskalni savet.
Šta je sa poverljivim rashodima
Upotreba budžetske rezerve ne prikazuje se dovoljno transparentno pa poreski obveznici često ostaju uskraćeni za informaciju o nameni ovih sredstava, ukazuje Fiskalni savet.
„Specifičnost budžetske rezerve je i to što se ona u velikoj meri koristi za finansiranje poverljivih državnih rashoda – zbog čega je namena ovih sredstava nepoznata. U periodu 2018-2022. pobrojali smo oko 700 miliona evra potrošenih na ovakav način, a stvarni iznos zapravo je još veći od toga jer nedostaju svi podaci. Postoje brojne dileme povezane s rasprostranjenom poverljivom upotrebom budžetske rezerve. Pre svega, može se postaviti jedno očigledno pitanje: da li je moguće da bezbednosne i druge osetljive potrebe Srbije zavise od toga da li će se u budžetu tokom godine osloboditi dovoljan prostor za njih (što budžetska rezerva u suštini predstavlja)? Kuriozitet poverljive upotrebe budžetske rezerve je i to da svega trećina tih sredstava odlazi na bezbednosni sektor (Ministarstvo odbrane, MUP i BIA)“, konstatuje Fiskalni savet.
Ostalih oko 65 odsto poverljivih rashoda iz budžetske rezerve, trošili su drugi korisnici, uključujući čak i Ministarstvo omladine i sporta.
„Podaci npr. pokazuju da su jednaku veličinu rashoda po poverljivim rešenjima realizovali Ministarstvo odbrane i Ministarstvo finansija, a ubedljivo najveći broj pojedinačnih poverljivih rešenja (u manjem iznosu) odnosio se na Generalni sekretarijat Vlade. Čak i rešenja koja nemaju oznaku poverljivosti često nisu dovoljno transparentna. U obrazloženju upotrebe budžetske rezerve neretko se pojavljuju samo generičke rečenice (za finansiranje redovnog rada, ili za podršku radu određenog korisnika). Takva obrazloženja ne daju informacije o pravom razlogu i nameni preusmeravanja sredstava preko budžetske rezerve“, navodi se u analizi.
Međunarodna praksa potvrđuje da u Srbiji postoje najmanje tri problema s upotrebom budžetske rezerve.
Mini budžet na raspolaganju Vladi – bez saglasnosti Skupštine
Prvi je, navodi se – preveliki obim sredstava koje Vlada može da preraspodeljuje mimo osnovnih mehanizama budžetske kontrole.
„Trenutni limit za upotrebu budžetske rezerve od četiri odsto budžetskih prihoda je veliki, naročito kad se uzme u obzir da je deo budžeta kojim Vlada diskreciono upravlja tokom godine zapravo znatno manji od ukupnog budžeta (najveći deo javnih rashoda, poput plata, penzija, kamata na javni dug, unapred je zakonski ili ugovorno definisan)“, kaže Fiskalni savet i objašnjava da to znači da preko budžetske rezerve Vlada praktično ima na raspolaganju novi mini-budžet kojim može da upravlja bez saglasnosti Skupštine.
U uporedivim evropskim zemljama koje imaju slična kvantitativna ograničenja upotrebe budžetske rezerve, ona su manja nego u Srbiji (u Severnoj Makedoniji npr. približno upola manja).
„Druga slabost je to što u Srbiji ne postoje, kao u nekim drugim zemljama, ograničenja u načinu upotrebe sredstava iz tekuće rezerve. Ona se mogu koristiti za finansiranje suštinski različitih politika, pa čak i za finansiranje potpuno novih fiskalnih mera. Na taj način umanjuje se kredibilitet budžeta kao osnovnog instrumenta za upravljanje javnim finansijama i slabi uloga zakonodavne vlasti u budžetskom procesu“, ističe se u analizi.
Treći problem vezan je za nedovoljnu transparentnost i loše izveštavanje.
„Međunarodna preporuka (MMF 2016), je da Vlada redovno, sadržajno i u standardizovanom formatu izveštava zakonodavnu vlast i poreske obveznike o izvršenim promenama na budžetskim aproprijacijama – što se u Srbiji ne dešava. Važan kanal preko kog Vlada vodi fiskalnu politiku bez dovoljne participacije građana je i usvajanje rebalansa budžeta po hitnoj proceduri“, navodi se u analizi.
U prethodnih pet godina (od 2019. zaključno sa 2023. godinom) Srbija je usvojila čak sedam rebalansa republičkog budžeta. Promene fiskalne politike koje su donosili ovi rebalansi bile su neuobičajeno velike (čak i kad se isključi specifična 2020. godina). Tim rebalansima (bez 2020. godine) u proseku je najmanje 1,9 milijardi evra preraspoređivano sa različitih ekonomskih klasifikacija (investicije, transferi fondovima obaveznog osiguranja, subvencije, neto budžetske pozajmice i drugo), a menjan je i ukupan iznos budžetskih rashoda.
„Tako je rebalansima fundamentalno menjana veličina i struktura prvobitno usvojenog budžeta. Međutim, i pored toga što su rebalansi znatno modifikovali fiskalnu politiku zemlje, oni su po pravilu usvajani po hitnoj proceduri – koja ne ostavlja dovoljno vremena za analizu i sadržajnu parlamentarnu raspravu. Od pomenutih sedam rebalansa usvojenih u prethodnih pet godina, samo onaj iz 2019. nije usvojen po hitnom postupku. Prosečno vreme za analizu rebalansa koji su usvajani po hitnoj proceduru iznosilo je svega četiri dana, a za skupštinsku raspravu manje od dva dana“, Ukazao je Fiskalni savet.
Izvor – N1
Foto – Shutterstock
